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segunda-feira, 14 de abril de 2008

Impressões sobre a Política Externa Alemã

Já se disse que a Alemanha, como conseqüência da complexidade e delicadeza de sua história, nunca será um país convencional. De fato, o comportamento do Estado alemão em alguns momentos de seu passado semeou ressentimentos que perduram até hoje e disseminou, entre a própria nação alemanha, um sentimento de vergonha que por muitas décadas se traduziu - e continua traduzindo-se - em comedimento e em retraimento nas manifestações de nacionalismo, orgulho nacional e interesse nacional por parte dos alemães - o que inclui, evidentemente, a política externa. Por muito tempo a Alemanha executou uma política externa cuja grande preocupação era afastar as prevenções que existiam contra ela e encontrar seu lugar no mundo, a partir do qual pudesse defender seus interesses sem instigar reações de alusão ao passado, medo e condenação. A evolução da política externa alemã desde a reunificação parece ser a narrativa do sucesso em encontrar aquele lugar...

Como se deu essa evolução? Como tem a Alemanha conseguido elevar-se na cena internacional sem despertar as reações que antes despertara? O processo não foi - e não tem sido - tão fácil como pode parecer. A própria reunificação alemã sofreu, num primeiro momento, forte oposição da França, que tentou não apenas postergar o acordo 4+2 (EUA, França, URSS/Rússia, Reino Unido, RDA e RFA), como também exigiu da Alemanha um preço relativamente alto, quando a unificação tornou-se praticamente inevitável: Maastricht e os planos para acelerar a criação do euro foram as formas que a França encontrou para enquadrar ainda mais a nova Alemanha no contexto europeu, como garantia de que a política alemã fosse cada mais inextricavelmente ligada à política européia e, por extensão, à francesa. O fortalecimento da União Européia foi o compromisso que França e Alemanha assumiram, o expediente que permitiria à Alemanha buscar seu novo lugar no sistema internacional. Já se disse que o euro foi o altar em que a Alemanha sacrificou o marco e seu poderio econômico unilateral em troca da aceitação de sua unificação pela França e pela Europa.

Este artigo pretende fornecer de forma sumária algumas impressões sobre a política externa alemã desde a reunificação, em 1990, partindo de duas constatações básicas: em primeiro lugar, uma política exterior fundamentada na defesa de valores e preceitos como o multilateralismo, a democracia, a segurança regional e internacional, a solução pacífica de controvérsias e o atlantismo tem garantido à Alemanha a confiança da comunidade internacional e a dissipação de contestações e reações a sua inserção mundial, como outrora acontecia com freqüência. Em segundo lugar, nos últimos 20 anos a Alemanha tem buscado e ganhado uma projeção internacional cada vez maior, diplomática e militar, acompanhando sua pujança econômica, o que rompe com a regra da diplomacia relativamente comedida de Bonn durante a Guerra Fria.

A política externa de Berlim pode ser analisada a partir de quatro eixos: a construção conjunta, com a França, da UE; as relações com a Europa do Leste (inclusive a Rússia); a aliança com os EUA; e o engajamento multilateral no sistema internacional.

Desnecessário repisar o caráter fundamental, diria mesmo vital, da aliança com a França para a política externa da Alemanha. Desde 1950, quando da conjugação de esforços para a construção da Comunidade Européia do Carvão e do Aço, sob a inspiração de Jean Monnet e a condução de Robert Schumann e Konrad Adenauer, a aliança estratégica com a França tem sido o elemento básico da política exterior de Berlim. Num primeiro momento, a normalização das relações com Paris, logo após a II Guerra, não seria suficiente para garantir a reinserção da Alemanha no concerto europeu e mundial. Era preciso, de uma vez por todas, afastar qualquer possibilidade de que, pela quarta vez em três gerações, França e Alemanha se confrontassem em campos de batalha da Europa. A engenhosa solução encontrada foi a associação das indústrias básicas de guerra dos dois países, a do carvão e a do aço, e sua administração por uma entidade supranacional, a Alta Autoridade. O Plano Schumann foi aceito por ambos os países, além de Itália e BENELUX, e deu origem ao Tratado de Paris, de 1951, e, mais tarde, ao Tratado de Roma, de 1957, que criava a Comunidade Européia. Em 1963, De Gaulle e Adenauer assinaram o Tratado do Eliseu, marco referencial da aliança estrategica franco-alemã, que institucionalizava encontros periódicos entre as autoridades do país em todos os níveis, inclusive chefes de Estados, e criava a cooperação bilateral em três áreas: juventude (com o claro intuito de disseminar entre a juventude de ambos os países uma cultura para a convivência harmônica e para a cooperação), relações exteriores e defesa. A partir de então, a aliança franco-alemã seria o motor da unificação européia, e a unificação, o processo pelo qual se daria a pacificação do continente. Cedo, portanto, a Alemanha do pós-guerra percebeu que a pacificação da Europa também dependia de si, a despeito de ser um país dividido pelo conflito e, na prática, ocupado pelas potências vencedoras; tal participação, no entanto, exigia, mais do que aconselhava, a aliança com a França, porque apenas em conjunto poderia a Alemanha atuar no plano regional. De inimigo histórico, a França se tornou o parceiro vital de Berlim.

Ao mesmo tempo, a Alemanha tinha consciência de que a pacificação da Europa dependia da conciliação entre Leste e Oeste, tanto quanto possível sob a rigidez do conflito político-ideológico da Guerra Fria. Consolidados os primeiros passos da CE, a Alemanha se volta para o Leste, para o qual vai formular, sob Willy Brandt, a histórica Ostpolitik. Os objetivos fundamentais da Ostpolitik de Brandt era aproximar Bonn de Berlim e normalizar as relações com Moscou e as demais capitais do Leste Europeu. Renunciando ao uso da força, reconhecendo as fronteiras internacionais e aceitando o status de Berlim, a Alemanha Ocidental assinou uma série de tratados com a URSS, a Polônia, a Tchecoslováquia e, inclusive, a Alemanha Oriental, a quem reconheceu, na prática, como país soberano, o que permitiu o ingresso das duas Alemanhas na ONU em 1973. Bonn, no entanto, não renunciou, como jamais renunciaria, ao projeto futuro de reunificar a nação alemã num só Estado.

A aliança com a França e a Ostpolitik são eixos norteadores da política exterior alemã até os dias atuais. Parecem ser, ouso dizer, duas faces de uma mesma moeda: a pacificação da Europa e a reinserção da Alemanha no concerto continental. A única forma de a Alemanha exercitar uma diplomacia que responda a seus interesses nacionais sem ferir as suscetibilidades históricas que ainda permanecem entre si e Paris é dar à França todas as garantias possíveis de que o avanço dos interesses alemães não se fará em detrimento dos interesses franceses, o que se conseguiu, de um lado, pelo estabelecimento de uma relação profunda entre os dois países, em todas as áreas - política, diplomática, militar, comercial, financeira, empresarial, educacional, cultural, científica, nuclear, tecnológica etc. - e, de outro, pelo processo de integração européia, capitaneado pelo próprio bloco franco-alemão.

O caráter da aliança franco-alemão é tão fundamental para os dois países que qualquer análise sobre ela sempre parece insuficiente. Talvez não haja dois outros países no mundo com uma história recente tão intricada, que, conflituosa no início a ponto de levá-los por três vezes à guerra, alterou-se radicalmente quando ambos perceberam a inevitabilidade da convivência harmoniosa, cooperativa e pacífica para a estabilidade e a segurança mútua e do entorno continental. Pode-se afirmar com certo grau de acerto que não há alternativa para a França e a Alemanha à aliança que as mantém unidas há quase seis décadas. Qualquer tentativa de inserção internacional de um dos dois países que desconsidere o outro está fadada a produzir conflitos, derivados da própria intimidade que os une, que podem trazer à tona antigos ressentimentos e memórias de um passado de discórdia não tão distante...

Tome-se o exemplo atual das discussões sobre a União Mediterrânea, uma das prioridades da diplomacia francesa sob Nicolas Sarkozy. A chanceler alemã Angela Merkel não esconde sua insatisfação com a idéia, não apenas porque a Alemanha não é um país mediterrâneo - o que poderia fazer que Berlim ficasse de fora da empreitada, a despeito de garantias por parte de Paris de que isso não ocorreria -, mas também, e principalmente, porque a União poderia concorrer com a União Européia em assuntos como a imigração e políticas para o desenvolvimento dos países ribeirinhos, especialmente no Maghreb e no norte da África. Iniciativa francesa ambiciosa, porque, de forma excepcional, se lança numa iniciativa continental (ainda que englobe apenas o sul da Europa) sem a concorrência da Alemanha. A contrariedade do Auswärtiges Amt face a essa iniciativa do Quai d'Orsay desnuda de forma convincente a dificuldade de que ou Alemanha ou França ensaiem movimentos mais ousados no plano internacional sem o apoio um do outro.

Quanto à Ostpolitik, ela continua sendo uma política ativa da diplomacia alemã quase 40 anos depois de ter sido concebida. Produto de uma condição histórica específica que não mais existe, sua atualidade não é, no entanto, contestada. Em primeiro lugar, porque a própria Alemanha continua divida em duas, não mais politicamente, mas econômica, social e psicologicamente. Isso exige de Berlim consideráveis esforços - e investimentos financeiros, por óbvio - para a integração plena da outrora RDA à dinâmica econômica alemã. Em segundo lugar, a geografia posicionou a Alemanha no centro da Europa, o que torna essencial para sua própria segurança e seu desenvolvimento a estabilidade e a prosperidade daquela região. A situação da imigração ilegal, por exemplo, é apenas a ilustração mais óbvia da percepção alemã de que o Leste Europeu é área prioritária de sua atuação diplomática. Em terceiro lugar, e não menos importante, as relações com a Rússia continuam a ocupar posição de destaque na política exterior, por questões que vão da segurança estratégica da região (o que, entre outras coisas, continua ainda a explicar a presença de 100.000 soldados americanos em solo alemão, 20 anos depois de finda a guerra fria...) ao fornecimento do valioso gás russo para as indústrias e os lares alemães.

A unificação das duas Alemanhas em 1990 permitiu à então restaurada Alemanha exercer uma política mais ativa no Leste Europeu, para além da normalização que lograra com a Ostpolitik de Brandt. O teste de fogo foi o conflito na então Iugoslávia, ao qual a Alemanha respondeu de forma surpreendentemente ativa: o país empreendeu um notável esforço político a favor do envolvimento da Europa no conflito, liderando o reconhecimento da Eslovênia e da Croácia pelos países europeus, em que contou com o forte apoio da Santa Sé (Croácia e Eslovênia são os únicos países majoritariamente católicos que se desmembraram da ex-Iugoslávia). Em 1999, no novo conflito que se deflagara nos Bálcãs, a Alemanha foi além: ao colocar suas tropas sob o comando da OTAN para apoiar a intervenção da aliança contra a Sérvia, participava militarmente de um conflito armado pela primeira vez desde 8 de maio de 1945, quando rendeu-se às forças aliadas que ocuparam Berlim ao final da II Guerra.

A UE é o eixo pelo qual a Alemanha se projeta no Leste Europeu, para além da política bilateral - que usa, em especial, com relação a seus vizinhos de fronteira, Polônia e República Tcheca. Esse é o motivo que explica o grande entusiasmo de Berlim em ampliar a União para aquela região - e Berlim foi de fato um dos maiores articuladores da expansão de 1° de maio de 2004, que estendeu o bloco a dez novos países, oito dos quais "ex-satélites" soviéticos (incluindo aí a Eslovênia, parte da ex-Iugoslávia). Ao lado da UE, a OTAN é o outro instrumento de que procura lançar mão a Alemanha para garantir a estabilidade do Leste Europeu, expandindo a aliança para a região - não apenas para "ex-satélites" soviéticos, mas para ex-repúblicas soviéticas, o que é considerado ultrajante por Moscou, como se evidenciou recentemente na Cúpula de Bucareste. Nesse sentido, seu objetivo é absolutamente coincidente com os desígnios dos Estados Unidos.

E são os Estados Unidos - mais especificamente, as relações transatlânticas - o terceiro eixo da diplomacia alemã. A aliança com os Estados Unidos é, talvez, embora menos do que a aliança com a França, essencial para a Alemanha. Em primeiro lugar, a presença americana no país - militar inclusive - assegura não apenas a própria segurança alemã, ao montar sobre o país um guarda-chuva nuclear que o mantém a salvo de potenciais ameaças, como também dá garantias do comportamento pacífico da Alemanha a seus vizinhos, especialmente a Polônia. Vale a pena elaborar mais esse ponto: a ameaça real da Alemanha a seus vizinhos é muito pequena, inexistente, poder-se-ia dizer. Mas, em política internacional, se a realidade é importante, também o são as percepções que se tem dela... Não se pode fazer tábula rasa da História, e a história das relações de países como a Polônia e a República Tcheca/ex-Tchecoslováquia com a Alemanha são eivadas de conflitos que continuam suscitando desconfianças. Não é à toa que a Polônia é uma das maiores entusiastas de uma aliança com Washington, não apenas porque coibiria a Rússia, mas, também, a Alemanha. Também não é à toa que a Polônia e a República Tcheca aceitaram quase que de primeira hora os planos do Departamento de Defesa de instalar escudos antimísseis em seus territórios. A aliança com os Estados Unidos, para esses países, é fundamental, e a presença daquele país em solo alemão apenas reforça a segurança de que Varsóvia e Praga precisam - ou pensam precisar.

Se a aliança com os Estados Unidos contribui para o reforço dos valores político-liberais fundamentais em que se baseia a diplomacia alemã e torna-se, dessa forma, indispensável para a inserção internacional de Berlim, nem por isso está a Alemanha disposta a sacrificar certos interesses aos desígnios de Washington - e nem aqueles próprios valores. Recordemos, nesse sentido, que a Alemanha de Shröeder se opôs à invasão do Iraque em 2003, fato que contribuiu em muito para uma certa deterioração das relações entre os Estados Unidos e a Alemanha, então enquadrada na "velha e ultrapassada Europa" pelas autoridades de Washington. Diferentemente, talvez, de alguns aliados americanos, a Alemanha não parece disposta a abrir mão de seu desejo de desempenhar um papel mais ativo num mundo que caminha para o multilateralismo.

O engajamento no sistema internacional é o quarto eixo da política exterior alemã, e está intimamente relacionado aos outros três. A aliança com a França, a "neo-Ostpolitik" e o atlanticismo são, todos, elementos à disposição de Berlim para a promoção de Europa unida, estável, próspera e pacífica, em que ela seja protagonista; e uma tal Europa é, por sua vez, a plataforma a partir da qual a Alemanha se lança ao mundo.

Potência econômica de primeira grandeza, a terceira maior economia do mundo e a maior potência exportadora global, a Alemanha não viu, ainda - e pode-se questionar se verá -, seu poder econômico refletir-se num poderio militar equivalente. Agarrando-se firmemente ao pacifismo e aos princípios da segurança coletiva, rejeitando as armas de destruição em massa como recursos de poder e apenas timidamente reiniciando sua participação militar em conflitos, sob os auspícios da ONU, a Alemanha não dispõe de poderio militar suficiente (quando comparado aos das outras grandes potências) para projetar-se no mundo pela força - e nem dá mostras de querer fazê-lo. (A propósito, vale um parêntese: a participação da Alemanha em operações militares ainda encontra forte resistência interna, o que se evidenciou quando da participação nas forças da OTAN em 1999, fato tornado mais grave por não ter a operação contado com o aval do Conselho de Segurança. Houve também intensas discussões quando, mais recentemente, o país decidiu enviar tropas de manutenção da paz para uma região ao norte do Afeganistão). Antes, Berlim prioriza o multilateralismo, que, ao lado da defesa da democracia e dos direitos humanos, é um dos princípios basilares de sua política exterior.

Ainda aqui se torna evidente a disposição da Alemanha de assumir um papel mais ativo na cena internacional, e nada parece ser mais eloqüente, nesse sentido, de que seu pleito por um assento permanente no Conselho de Segurança, objetivo que a faz aliar-se ao Brasil, à Índia e ao Japão no seio do G-4. Também aqui a Alemanha desempenha relevante protagonismo, e tem sido, nos últimos meses, um dos principais articuladores de um grupo informal de países, o Informal Overarching Group, que tem como objetivo retomar as negociações intergovernamentais sobre a reforma do Conselho e fazer avançar em passos mais céleres a discussões - e ações - sobre a questão.

Em linhas muito gerais, são esses os elementos que norteiam a política exterior alemã contemporânea. Evidentemente que ela não se esgota neles: caberia mencionar, por exemplo, o papel protagônico da Alemanha nas questões ambientais e de desarmamento (a Alemanha é entusiasta de uma idéia ainda em fase seminal, mas que ganha força, sobre a criação de um banco internacional de combustível nuclear, que, em tese, coibiria o desvio de tecnologia nuclear de uso civil para fins militares). Caberia mencionar, ademais, as relações especialíssimas que unem a Alemanha a Israel, que levam a Alemanha a condenar veementemente o programa nuclear iraniano e a trabalhar, junto com os demais P-5 (membros permanentes do Conselho de Segurança), para uma solução da questão, inclusive por meio da aplicação de sanções. Quanto ao Brasil, a Alemanha tem sido parceiro importante desde os anos 1970, especialmente a partir do famoso acordo nuclear de 1975. Desde então, o relacionamento tem-se aprofundado, graças, entre outros fatores, aos valores e estratégias fundamentais que unem os dois países, como a defesa do multilateralismo, e necessidade de reforma dos centros decisórios internacionais, a defesa do Direito Internacional, a defesa do desarmamento, entre outros tantos.

A Alemanha tem sido, desde há muito tempo, um grande protagonista das relações internacionais, mesmo que nos limitemos a sua história moderna como nação, desde 1861, desconsiderando o papel decisivo que outrora exerceram o Sacro Império, a Confederação Germânica, a Prússia... Mesmo durante a Guerra Fria, quando cindida pela lógica de uma guerra que terminara e de outro que começava, não deixou de estar no centro dos acontecimentos. Exemplo bem-sucedido de reconstrução de paradigmas de inserção internacional e de fundação de uma diplomacia pacífica, continua a ocupar espaço importante no sistema internacional, espaço que será maior se, de um lado, confirmar-se a tendência presente de multipolarização das relações internacionais e, de outro, fortalecer-se uma Europa que seja capaz de vocalizar e promover seus interesses no mundo de forma unida. O fortalecimento da UE e a multilateralização do sistema internacional são, dessa forma, duas das principais condições que ensejarão um maior engajamento da Alemanha na cena internacional. Alguns consideram a Alemanha grande potência de segunda categoria ou potência média de primeira categoria, por não dispor de poder militar tal como, digamos, os EUA, a França, o Reino Unido. Ocorre, no entanto, que nem só pelo poder militar se dá a projeção de poder e o exercício da liderança. Melhor, pois, que a Alemanha seja considerada uma grande potência tout court, em busca de seu espaço num mundo cujos contornos vão aos poucos se delineando...




1. A FUNAG disponibiliza em seu site o livro sobre a Alemanha da coleção "Visões Brasileiras", uma ótima obra para os que pretendem saber mais sobre aquele país, especialmente sua política externa. O link é http://www.funag.gov.br/biblioteca-digital/visoes-brasileiras.

2. Para maiores informações sobre a atuação da Alemanha no âmbito do IOG, consulte http://www.reformtheun.org/index.php/eupdate/3920.

2 comentários:

Rafael Della Giustina Leal disse...

Fábio,

muito interessante o texto, especialmente a parte que fala sobre as relações da Alemanha com a Polônia e com a ex-Tchecoslováquia; e como o escudo anti-misseis entra na história.

Anônimo disse...

Também achei muito interessante o texto, principalmente o desfecho. Não havia pensado nisso antes, mas realmente a Alemanha e a sua política externa parecem ser um modelo a ser seguido, devido à sua posição ao mesmo tempo pacifista e de proeminência no contexto internacional. Para se ver que é possível ser uma grande potência sem depender de um grande poderio militar.